为深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理视察广西时关于糖业的重要指示精神，稳定全区糖料蔗种植面积，装满端牢广西糖罐子，维护国家食糖安全，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，促进我区边境民族地区安宁和谐，根据国家关于坚决制止耕地“非农化”、防止“非粮化”的决策部署，我办组织专门力量，对全区糖料蔗生产保护区“非蔗化”问题开展专题调研。调研组先后赴柳州、河池、来宾、崇左市等地，采取召开座谈会、实地走访和问卷调查等方式开展调研。现将调研情况简要报告如下：

　　一、糖料蔗生产保护区划定及建设情况

　　（一）糖料蔗生产保护区划定情况。2017年，《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）明确：以永久基本农田为基础，将“两区”细化落实到具体地块。以广西、云南为重点，划定糖料蔗生产保护区1500万亩。2020年广西报送农业农村部备案的《糖料蔗生产保护区划定成果报送报告（第4批次）》显示：广西在南宁、柳州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、百色、河池、来宾、崇左等11个市64个县（市、区）共划定糖料蔗生产保护区面积1159.36万亩，涉及580个乡镇（街道），4490个行政村（农林场），26303个片块，3077772个地块。保护区内永久基本农田的面积为1064万亩，占比91.77%；非永久基本农田面积95万亩，占比8.21%。保护区涉及耕地面积1133万亩，占比97.76%；非耕地面积26万亩，占比2.24%（详见表1）。

表1  广西糖料蔗生产保护区分布情况表
						单位：亩
名称	面积	占比	名称	面积	占比	名称	面积	占比
全区合计：11593597
南宁市	1412142	12.18	上思县	411564	3.55	河池市	771848	6.66
青秀区	60103	0.52	钦州市	461526	3.98	金城江区	80427	0.69
江南区	70150	0.61	钦南区	120358	1.04	南丹县	10076	0.09
西乡塘区	41873	0.36	钦北区	110093	0.95	东兰县	10440	0.09
良庆区	120100	1.04	灵山县	150839	1.30	罗城县	140020	1.21
邕宁区	80031	0.69	浦北县	80236	0.69	环江县	80327	0.69
武鸣区	253092	2.18	贵港市	373677	3.22	巴马县	30018	0.26
隆安县	162342	1.40	港北区	66739	0.58	都安县	70092	0.60
马山县	42738	0.37	港南区	50212	0.43	大化县	70035	0.60
上林县	70724	0.61	覃塘区	215023	1.85	宜州区	280413	2.42
宾阳县	280654	2.42	桂平市	41704	0.36	来宾市	2059380	17.76
横州市	230335	1.99	玉林市	80883	0.70	兴宾区	1427573	12.31
柳州市	851893	7.35	福绵区	10089	0.09	忻城县	70052	0.60
鱼峰区	7173	0.06	陆川县	15532	0.13	象州县	211401	1.82
柳江县	267948	2.31	博白县	25051	0.22	武宣县	270204	2.33
柳城县	402215	3.47	兴业县	30211	0.26	金秀县	30124	0.26
鹿寨县	88167	0.76	百色市	717103	6.19	合山市	50026	0.43
融安县	35063	0.30	右江区	110073	0.95	崇左市	4019909	34.67
融水县	51327	0.44	田阳区	115163	0.99	江州区	1155297	9.96
北海市	393613	3.40	田东县	208120	1.80	扶绥县	1106490	9.54
银海区	88737	0.77	平果市	85682	0.74	宁明县	680280	5.87
铁山港区	100068	0.86	德保县	60095	0.52	龙州县	580019	5.00
合浦县	204808	1.77	靖西县	77593	0.67	大新县	401571	3.46
防城港市	451623	3.90	田林县	50271	0.43	天等县	60085	0.52
防城区	40059	0.35	西林县	10105	0.09	凭祥市	36169	0.31

　　（二）糖料蔗生产保护区建设情况。糖料蔗生产保护区包括500万亩优质高产高糖糖料蔗基地（以下简称“双高”基地）和650万亩非“双高”基地糖料蔗生产保护区两部分，已全部勾绘红线图，并纳入数据库。其中，500万亩“双高”基地按照经营规模化、生产机械化、水利现代化、种植良种化的“四化”标准进行建设，由设在自治区糖业发展办的自治区优质高产高糖糖料蔗基地建设工作领导小组办公室牵头负责。实际完成土地整治面积504.01万亩（详见表2）。650万亩非“双高”糖料蔗生产保护区按照高标准农田建设标准进行建设，由自治区农业农村厅牵头负责。截至2021年底，全区已完成建设面积141.48万亩。

　　

表2  广西“双高”基地分布情况表
				单位：万亩
市县名称	面积	市县名称	面积	市县名称	面积
全区合计：504.01
南宁市	70.58	钦州港区	0.22	崇左市	198.41
武鸣区	20.97	北部湾华 侨投资区	0.13	扶绥县	63.76
横州市	15.46	贵港市	8.43	大新县	22.93
宾阳县	14.98	覃塘区	8.43	宁明县	22.97
上林县	1.24	百色市	7.05	龙州县	27.01
隆安县	8.50	右江区	0.56	江州区	60.01
江南区	5.00	田阳县	1.32	天等县	0.93
东盟区	1.75	田东县	1.51	凭祥市	0.80
西乡塘区	2.68	平果县	2.64	农垦集团	25.91
柳州市	47.09	德保县	0.36	金光农场	5.42
柳城县	22.88	靖西市	0.35	良圻农场	2.85
柳江区	12.60	田林县	0.31	昌菱农场	3.00
鹿寨县	7.30	河池市	12.53	新兴农场	2.71
融水县	3.60	金城江区	1.05	红河农场	1.15
融安县	0.55	宜州区	6.46	黔江农场	2.90
柳东新区	0.16	罗城县	2.48	西江农场	4.26
北海市	6.10	环江县	1.51	北部湾总场	2.03
合浦县	6.10	都安县	1.03	滨海农场	1.13
防城港市	10.60	来宾市	106.18	三合口农场	0.47
上思县	10.60	兴宾区	71.20	监狱管理局	3.44
钦州市	7.68	武宣县	20.03	黎塘监狱	1.50
钦南区	1.94	象州县	11.66	柳州监狱	0.95
钦北区	2.10	忻城县	3.09	桂中监狱	0.72
灵山县	2.34	合山市	0.20	鹿州监狱	0.27
浦北县	0.95

　　二、糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况

　　（一）糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积接近四分之一。2021年，自治区自然资源信息中心对全区糖料蔗生产保护区种植情况动态监测结果显示：糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积共278.5万亩，占生产保护区划定总面积1159.36万亩的24.02%，接近四分之一。其中，崇左市、来宾市和南宁市是保护区“非蔗化”的重灾区，分别为77.14万亩、54.99万亩、35.56万亩，合计167.69万亩，占全区糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积的60.21%（详见表3）。

表3  2021年糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积统计表
			单位：万亩、%
设区市名称	保护区划定面积	“非蔗化”面积	所占比例
全区合计	1159.36	278.5	24.02
南宁市	141.21	35.56	25.18
柳州市	85.19	23.34	27.40
北海市	39.36	7.09	18.01
防城港市	45.16	11.43	25.31
钦州市	46.15	14.55	31.53
贵港市	37.37	10.36	27.72
玉林市	8.09	3.75	46.36
百色市	71.71	17.16	23.93
河池市	77.18	23.13	29.97
来宾市	205.94	54.99	26.70
崇左市	401.99	77.14	19.19

　　（二）糖料蔗生产保护区“非蔗化”挤占以林地、园地和交通运输用地为主。糖料蔗生产保护区“非蔗化”主要包括林地、园地、交通运输用地、公共水利设施、城镇村及工矿用地等。其中，农业种植结构调整导致林地（含桉树以及其他乔木、灌木类用地）、园地（含柑橘、坚果、香蕉、芒果、火龙果等果类及茶园用地）挤占保护区面积分别为134.41万亩、87.04万亩，分别占“非蔗化”面积的48.26%、31.25%；交通运输用地（包括高速铁路、高速公路等）占用面积30.79万亩、占“非蔗化”面积的11.06%，以上三项共计占比90.57%。此外，公共水利设施（包括水库等）用地占用面积13.96万亩、占“非蔗化”面积的5.01%，城镇村及工矿用地占用面积5.14万亩、占“非蔗化”面积的1.85%，耕地、草地及其他面积用地挤占共计7.16万亩、占“非蔗化”面积的2.57%（详见表4）。

表4  2021年糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况监测表
单位：万亩
设区市名称		小计	林地	园地	耕地	草地	公共水利设施用地	城镇村及工矿用地	交通运输用地	其他
全区合计		278.5	134.41	87.04	3.9	1.43	13.96	5.14	30.79	1.83
南宁市		35.56	16.7	12.02	1.09	0.2	1.55	0.33	3.37	0.3
柳州市		23.34	10.91	8.75	0	0.22	1	0.32	2.02	0.12
北海市		7.09	4.84	0.45	0	0.04	0.24	0.27	1.16	0.09
防城港市		11.43	6.33	1.21	0	0.18	1.64	0.82	1.19	0.06
钦州市		14.55	8.72	2.79	0	0.23	1.13	0.68	0.86	0.14
贵港市		10.36	6.4	1.69	0	0.05	0.74	0.26	1.11	0.11
玉林市		3.75	2.23	0.99	0	0.01	0.13	0.11	0.16	0.12
百色市		17.16	5.27	8.47	0	0.02	1.34	0.38	1.51	0.17
河池市		23.13	7.69	11.77	0	0.1	1.2	0.48	1.78	0.11
来宾市		54.99	33.15	15.75	2.81	0.26	0.67	0.57	1.62	0.16
崇左市		77.14	32.17	23.15	0	0.12	4.32	0.92	16.01	0.45
备注	1.林地包括种植桉树以及其他乔木、灌木类用地; 2.园地包括种植柑橘、坚果、香蕉、芒果、火龙果等果类、茶园用地； 3.耕地包括种植水稻、玉米、木薯等农作物旱地、水田用地。

　　（三）保护区外糖料蔗种植面积是保障食糖供给安全的有益补充。广西糖料蔗大数据服务平台显示：2021/2022年榨季糖料蔗订单合同审核备案面积（对应2021年糖料蔗种植面积）为1121.18万亩（详见表5），略低于糖料蔗生产保护区划定面积，比糖料蔗生产保护区内糖料蔗种植面积880.5万亩多出240.68万亩，由此判断：保护区外糖料蔗种植面积为240.68万亩, 占全区糖料蔗种植面积的21.47%。

表5  2021年糖料蔗订单合同备案面积统计表
			单位：万亩
设区市名称	备案面积	设区市名称	备案面积
全区合计：1121.18
南宁市	156.13	贵港市	32.96
柳州市	102.68	玉林市	2.73
桂林市	0.28	河池市	65.01
北海市	45.73	百色市	66.62
防城港市	46.33	来宾市	175.83
钦州市	28.55	崇左市	398.32

　　此外，2021年自治区自然资源信息中心对南宁市横州市、来宾市兴宾区糖料蔗种植情况的监测数据显示：南宁市横州市糖料蔗种植面积32.61万亩，其中，保护区内种植面积19.87万亩、保护区外种植面积12.74万亩，保护区外种植面积占比39.07%（详见表6）；来宾市兴宾区糖料蔗种植面积140.95万亩，其中，保护区内种植面积111.05万亩、保护区外种植面积29.9万亩，保护区外种植面积占比21.21%（详见表7）。两个县区保护区外糖料蔗种植面积与订单合同签订面积中保护区外糖料蔗种植面积占比基本保持一致。

　　

表6  2021年南宁横州市糖料蔗种植情况统计表
单位：万亩
乡镇名称	糖料蔗生产保护区 划定面积	糖料蔗种植面积
		小计	保护区内	保护区外
横州市合计	23.03	32.61	19.87	12.74
六景镇	6.65	9.66	6.06	3.6
石塘镇	5.58	6.71	4.85	1.86
陶圩镇	3.6	3.83	3.21	0.62
平马镇	2.89	3.55	2.49	1.06
云表镇	0.96	1.35	0.71	0.64
百合镇	0.87	2.26	0.7	1.56
校椅镇	0.99	1.01	0.63	0.38
马岭镇	0.79	0.83	0.59	0.24
峦城镇	0.29	0.65	0.26	0.39
莲塘镇	0.24	0.55	0.22	0.33
横州镇	0.17	0.36	0.15	0.21
马山镇	0	0.01	0	0.01
镇龙乡	0	0.01	0	0.01
新福镇	0	0.24	0	0.24
南乡镇	0	0.61	0	0.61
那阳镇	0	0.02	0	0.02
平朗镇	0	0.96	0	0.96

　　

表7  2021年来宾市兴宾区糖料蔗种植情况统计表
单位：万亩
乡镇名称	糖料蔗生产保护区 划定面积	糖料蔗种植面积
		小计	保护区内	保护区外
兴宾区合计	142.75	140.95	111.05	29.9
凤凰镇	17.75	18.06	13.78	4.28
迁江镇	11.32	11.57	8.99	2.58
大湾镇	10.08	10.06	8.53	1.53
蒙村镇	11.82	10.52	8.28	2.24
小平阳镇	9.02	9.63	7.63	2
陶邓镇	8.62	8.97	7.13	1.84
平阳镇	8.2	9.25	7.08	2.17
桥巩镇	7.43	9.13	6.63	2.5
良江镇	6.67	7	5.51	1.49
三五镇	6.88	6.19	4.97	1.22
良塘镇	5.31	5.42	4.74	0.68
石陵镇	5.73	5.21	4.45	0.76
南泗乡	5.6	5.72	4.26	1.46
正龙乡	5.14	5.38	4.08	1.3
石牙镇	6.3	3.71	3.46	0.25
高安乡	3.57	4.22	2.94	1.28
五山镇	3.72	3.44	2.92	0.52
寺山镇	4.02	2.69	2.26	0.43
城厢镇	3.02	2.37	1.63	0.74
七洞乡	1.6	1.22	1.07	0.15
城北街道	0.95	0.91	0.71	0.2
来华街道	0	0.28	0	0.28

　　三、糖料蔗生产保护区“非蔗化”主要原因分析

　　由于糖料蔗比较效益低、劳动力短缺、建设用地需求增加以及缺乏相应保护政策等原因，糖料蔗生产保护区“非蔗化”问题非常严峻。

　　（一）生产成本高、比较效益低直接导致种植结构变化。据统计，2020/2021年榨季，我区糖料蔗户均种植规模约16亩，与印度持平，远低于澳大利亚（970亩）、巴西（944亩）等主产糖国（详见图1）；受种植规模等因素影响，我区糖料蔗吨蔗种植成本约为449元，远高于巴西（110元）、澳大利亚（115元）、印度（170元）、泰国（230元）等主产糖国，是巴西、澳大利亚的4倍左右，主要体现在人工成本、土地成本和农资成本差异大（详见图2，数据来源为国家糖料产业技术体系和自治区价格成本调查监审分局）。

　　图1  户均种植规模比较

　　图2  吨蔗种植成本比较

　　根据自治区价格成本调查监审分局对2021年广西糖料蔗种植成本收益情况分析，我区糖料蔗种植亩均净利润仅为309.26元，远低于柑果、花生、蔬菜等主要竞争作物（详见表8）。近两年来，农资、人工等价格成本持续上涨，吨蔗生产成本不断增加，进一步拉低了糖料蔗种植效益。

表8  各类作物种植效益分析对比统计表
			单位:公斤、元/公斤、元
作物名称	亩产	单价	亩均产值	亩均利润	备注
糖料蔗	5,497.42	0.51	2,803.68	309.26
柑果	1,389.36	3.99	5,543.55	965.6
花生	190	12.09	2,297.1	677.88
籼稻	434.87	3.11	1,352.45	31.22
蔬菜平均	4202.55	1.66	6976.23	3,411.62
备注	蔬菜主要包括西红柿、黄瓜、茄子、菜椒、大白菜、萝卜、豆角等。

　　（二）劳动力短缺、机械化作业率提升缓慢制约了糖料蔗生产发展。根据广西糖料蔗大数据服务平台对2021/2022年榨季全区核准备案669662份订单合同主体的年龄段统计数据显示，1950—1959年出生（63—72岁）的蔗农99420人、占比14.85%，1960—1969年出生（53—62岁）的蔗农约213138人、占比31.83%，1970—1979年出生（43—52岁）的蔗农约205538人、占比30.69%，1980—1989年出生（33—42岁）的蔗农约111730人、占比16.69%，1990—1999年出生（23—32岁）的蔗农约17414人、占比2.6%（详见表9）。60后和70后（即43岁—62岁）是当前糖料蔗种植的主要群体，80后、90后种蔗农民占比断崖式下降，随着60后和70后逐渐老龄化，糖料蔗将面临无人种植的局面。作为替代劳动力的机械化作业，受种植地块丘陵山地多、坡度大、面积小以及我区雨季长、农机农艺不匹配等因素影响，推广难度大，机械化作业率特别是机收率较低。根据自治区农机中心统计数据显示，截至2021年底，全区糖料蔗耕种收机械化率为67%；据广西糖业协会统计数据显示，2021/22年榨季全区制糖企业共入榨机收蔗119万吨，占入榨总量5019万吨的2.37%。

表9  糖料蔗种植主体各年龄段群体统计表
	单位:人、%
出生年份（年龄段）	蔗农数量	占比
合计：669662
1950—1959年出生（63—72岁）	99420	14.85
1960—1969年出生（53—62岁）	213138	31.83
1970—1979年出生（43—52岁）	205538	30.69
1980—1989年出生（33—42岁）	111730	16.69
1990—1999年出生（23—32岁）	17414	2.6
其他年份出生	22422	3.35

　　（三）建设用地需求增加，进一步加快了糖料蔗生产保护区“非蔗化”进程。随着城镇化进程的不断加快，建设用地规模逐步扩大，对糖料蔗生产保护区的保护构成严峻挑战。根据2021年糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况监测数据显示，全区“非蔗化”糖料蔗生产保护区面积中，建设用地面积累计49.89万亩，占278.5万亩“非蔗化”面积的17.9%。其中，交通运输用地、公共水利设施用地、城镇村及工矿用地分别为30.79万亩、13.96万亩、5.14万亩，分别占建设用地面积的61.72%、27.98%、10.3%。

　　（四）缺乏保护政策，糖料蔗生产保护区管护存在“制度真空”。1159.36万亩糖料蔗生产保护区已于2020年按照要求完成划定工作，但目前国家和自治区均未出台专门的保护政策和相关法规。面对在保护区范围内实施交通基础设施、城市化项目以及其他经济作物占地等行为，地方政府缺少执法依据。

　　四、稳定糖料蔗种植面积的对策及建议

　　为贯彻落实习近平总书记关于严格耕地保护的重要指示精神，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，进一步加强糖料蔗生产保护区管护，力争在2025年实现农业农村部下达广西糖料蔗种植面积1335万亩的种植目标，提出对策及建议如下：

　　（一）加快推进糖料蔗生产保护区“非蔗化”专项整治行动。将糖料蔗生产保护区“非蔗化”整治同坚决制止耕地“非农化”、防止“非粮化”整治列入同等重要事项协同推进，组织开展糖料蔗生产保护区“桉退蔗进”“果退蔗进”“蕉退蔗进”等专项行动，坚决杜绝保护区内桉树、果树等非蔗经济作物新增面积。积极引导制糖企业、农民改良糖料蔗生产保护区腾退土地土壤，推广种植糖料蔗，力争在一个桉树种植周期内将糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积全面清理，稳定糖料蔗种植面积。2021年实施“桉退蔗进”专项行动以来，截至2022年7月3日，全区已清退桉树、果树等非蔗作物面积31.58万亩，完成糖料蔗种植22.5万亩，预计2022年全区糖料蔗种植面积可达1120万亩。

　　（二）研究出台稳定糖料蔗生产保护区外糖料蔗种植面积的支持政策。保护区外糖料蔗种植面积是当前广西糖料蔗种植的重要组成部分，对保障国家食糖供给安全具有重要作用。建议自治区参照国家“两区”划定相关标准要求，将保护区外240.68万亩糖料蔗种植面积划定为自治区级糖料蔗生产保护区，并予以相应政策、资金支持，改善地块种植条件，进一步巩固糖料蔗生产保障能力。

　　（三）尽快建立健全糖料蔗生产保护区管护机制。建议国家尽快出台《糖料蔗生产保护区管理条例》或《糖料蔗生产保护区管理办法》，明确糖料蔗生产保护区种植的目标作物，明确维持保护区面积动态平衡具体办法以及保护区建设管护、违规处置的责任主体和奖惩措施，为加强糖料蔗生产保护区建设管护提供法理依据。在国家保护条例或办法出台前，自治区应尽快先制定地方管理办法。同时，建议参照粮食等主要农作物管理模式，实行党政同责制，将糖料蔗生产保护区“非蔗化”整治作为食糖安全责任制考核的重要内容，对糖料蔗种植面积、产量等指标进行严格考核。对落实糖料蔗生产任务不力的市、县，要予以问责。

　　（四）努力增加糖料蔗种植比较收益。增加糖料蔗比较收益是提高农民种蔗积极性、稳定种植面积的最直接手段。加大高产高糖长宿根周期糖料蔗品种选育研发力度，将当前良种良法补贴政策继续实施，并适当提高补贴标准；加快糖料蔗脱毒种苗及轻简栽培技术等新品种新技术的推广应用，降低生产成本、提高单产；深化订单农业改革，利用市场手段强化制糖企业与蔗农的利益联结关系，形成紧密的利益共同体；完善政策性农业保险保障机制，增强抵御自然灾害、病虫害以及国际糖价冲击的能力，提高糖料蔗种植收益水平。

　　（五）加快推进糖料蔗生产全程机械化进程。机械化是解决劳动力不足、降低糖料蔗种植成本、稳住糖料蔗种植面积的重要抓手。要加快研发推广适合我区地形地貌、种植农艺技术的甘蔗收割小型机械，探索“分步式”机收的路径和模式，加快补齐丘陵蔗地机收基础条件薄弱的短板。同时，加快蔗地宜机化升级改造，扩大连片作业规模，创建高效机收糖料蔗生产全程机械化示范基地，加快推进糖料蔗生产全程机械化进程。

　　（六）加快推进糖料蔗生产经营规模化进度。经营规模化是生产机械化，降低种植成本，增加种植收益重要手段。积极推广“并户联营”模式,引导农民以土地入股的形式成立糖料蔗生产经营合作社，大力推动家庭农场发展，鼓励蔗农流转外出务工群众的土地，形成适度规模生产模式。加快推动制糖企业建立糖料蔗规模化自营基地，推广“企业+基地”模式，引导制糖企业加大资金投入，采取自建、租赁或扶持等多种方式发展自营基地，推动糖料蔗种植加工一体化发展。

　　（七）请求国家加大糖料蔗种植补贴力度。针对我区种植规模小、土地资源禀赋差、糖业国际竞争力弱的客观事实，请求国家出台糖料蔗种植补贴政策。一方面，针对化肥、农药等农资价格刚性上涨情况，参照粮食补贴方式，对实际种蔗农民发放一次性农资补贴。另一方面，请求对糖料蔗种植规模20万亩以上的大县给予补贴。广西糖料蔗种植面积20万亩以上的县（区）有18个，占全区种植面积和产量的85%，这些产糖大县普遍都存在财政困难。建议参照种粮大县奖励办法，对糖料蔗种植规模20万亩以上的大县给予奖励，奖励标准为每个县（区）每年平均1亿元。

（2022年7月28日）